L’ancien régime et la révolution LIVRE 2-2

J’ai entendu jadis un orateur, dans le temps où nous avions des assemblées politiques en
France, qui disait en parlant de la centralisation administrative : « Cette belle conquête de la
Révolution, que l’Europe nous envie. » Je veux bien que la centralisation soit une belle
conquête, je consens à ce que l’Europe nous l’envie, mais je soutiens que ce n’est point une
conquête de la Révolution. C’est, au contraire, un produit de l’ancien régime, et, j’ajouterai, la
seule portion de la constitution politique de l’ancien régime qui ait survécu à la Révolution,
parce que c’était la seule qui pût s’accommoder de l’état social nouveau que cette Révolution
a créé. Le lecteur qui aura la patience de lire attentivement le présent chapitre trouvera peutêtre que j’ai surabondamment prouvé ma thèse.
Je prie qu’on me permette d’abord de mettre à part ce qu’on appelait les pays d’états, c’està-dire les provinces qui s’administrent, ou plutôt avaient l’air de s’administrer encore en partie
elles-mêmes.
Les pays d’états, placés aux extrémités du royaume, ne contenaient guère que le quart de
la population totale de la France, et, parmi eux, il n’y en avait que deux où la liberté
provinciale fût réellement vivante. Je reviendrai plus tard aux pays d’états, et je montrerai
jusqu’à quel point le pouvoir central les avait assujettis eux-mêmes aux règles communes 1
.
Je veux m’occuper principalement ici de ce qu’on nommait dans la langue administrative
du temps les pays d’élection, quoiqu’il y eût là moins d’élections que nulle part ailleurs.
1 Voyez l’Appendice.
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Alexis de Tocqueville, L’ancien régime et la révolution (1856) 61
Ceux-là enveloppaient Paris de toute part ; ils se tenaient tous ensemble, et formaient le cœur
et la meilleure partie du corps de la France.
Quand on jette un premier regard sur l’ancienne administration du royaume, tout y parait
d’abord diversité de règles et d’autorité, enchevêtrement de pouvoirs. La France est couverte
de corps administratifs ou de fonctionnaires isolés qui ne dépendent pas les uns des autres, et
qui prennent part au gouvernement en vertu d’un droit qu’ils ont acheté et qu’on ne peut leur
reprendre. Souvent leurs attributions sont si entremêlées et si contiguës qu’ils se pressent et
s’entre-choquent dans le cercle des mêmes affaires.
Des cours de justice prennent part indirectement à la puissance législative; elles ont le
droit de faire des règlements administratifs qui obligent dans les limites de leur ressort.
Quelquefois elles tiennent tête à l’administration proprement dite, blâment bruyamment ses
mesures et décrètent ses agents. De simples juges font des ordonnances de police dans les,
villes et dans les bourgs de leur résidence.
Les villes ont des constitutions très diverses. Leurs magistrats portent des noms
différents, ou puisent leurs pouvoirs à différentes sources: ici un maire, là des consuls,
ailleurs des syndics. Quelques-uns sont choisis par le roi, quelques autres par l’ancien
seigneur ou le prince apanagiste ; il y en a qui sont élus pour un an par leurs citoyens, et
d’autres qui ont acheté le droit de gouverner ceux-ci à perpétuité.
Ce sont là les débris des anciens pouvoirs; mais il s’est établi peu à peu au milieu d’eux
une chose comparativement nouvelle ou transformée, qui me reste à peindre.
Au centre du royaume et près du trône s’est formé un corps administratif d’une puissance
singulière, et dans le sein duquel tous les pouvoirs se réunissent d’une façon nouvelle, le
conseil du roi.
Son origine est antique, mais la plupart de ses fonctions sont de date récente. Il est tout à
la fois : cour suprême de justice, car il a le droit de casser les arrêts de tous les tribunaux
ordinaires; tribunal supérieur administratif : c’est de lui que ressortissent en dernier ressort
toutes les juridictions spéciales. Comme conseil du gouvernement, il possède en outre, sous
le bon plaisir du roi, la puissance législative, discute et propose la plupart des lois, fixe et
répartit les impôts. Comme conseil supérieur d’administration, c’est à lui d’établir les règles
générales qui doivent diriger les agents du gouvernement. Lui-même décide toutes les
affaires importantes et surveille les pouvoirs secondaires. Tout finit par aboutir à lui, et de lui
part le mouvement qui se communique à tout. Cependant il n’a point de juridiction propre.
C’est le roi qui seul décide, alors même que le conseil semble prononcer. Même en ayant l’air
de rendre la justice, celui-ci n’est composé que de simples donneurs d’avis, ainsi que le dit le
parlement dans une de ses remontrances.
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Ce conseil n’est point composé de grands seigneurs, mais de personnages de médiocre ou
de basse naissance, d’anciens intendants et autres gens consommés dans la -pratique des
affaires, tous révocables.
Il agit d’ordinaire discrètement et sans bruit, montrant toujours moins de prétentions que
de pouvoir. Aussi n’a-t-il par lui-même aucun éclat; ou plutôt il se perd dans la splendeur du
trône dont il est proche, si puissant qu’il touche à tout, et en même temps si obscur que c’est à
peine si l’histoire le remarque.
De même que toute l’administration du pays est dirigée par un corps unique, presque tout
le maniement des affaires intérieures est confié aux soins d’un seul agent, le contrôleur
général.
Si vous ouvrez un almanach de l’ancien régime, vous y trouvez que chaque province avait
son ministre particulier; mais, quand on étudie l’administration dans les dossiers, on aperçoit
bientôt que le ministre de la province n’a que quelques occasions peu importantes d’agir. Le
train ordinaire des affaires est mené par le contrôleur général; celui-ci a attiré peu à peu à lui
toutes les affaires qui donnent lieu à des questions d’argent, c’est-à-dire l’administration
publique presque tout entière. On le voit agir successivement comme ministre des finances,
ministre de l’intérieur, ministre des travaux publics, ministre du commerce.
De même que l’administration centrale n’a, à vrai dire, qu’un seul agent à Paris, elle n’a
qu’un seul agent dans chaque province. On trouve encore, au XVIIIe siècle, de grands
seigneurs qui portent le nom de gouverneurs de province. Ce sont les anciens représentants,
souvent héréditaires, de la royauté féodale. On leur accorde encore des honneurs, mais ils
n’ont plus aucun pouvoir. L’intendant possède toute la réalité du gouvernement.
Celui-ci est un homme de naissance commune, toujours étranger à la province, jeune, qui
a sa fortune à faire. Il n’exerce point ses pouvoirs par droit d’élection, de naissance ou d’office
acheté; il est choisi par le gouvernement parmi les membres inférieurs du conseil d’État et
toujours révocable. Séparé de ce corps, il le représente, et c’est pour cela que, dans la langue
administrative du temps, on le nomme le commissaire départi. Dans ses mains sont
accumulés presque tous les pouvoirs que le conseil lui-même possède; il les exerce tous en
premier ressort. Comme ce conseil, il est tout à la fois administrateur et juge. L’intendant
correspond avec tous les ministres; il est l’agent unique, dans la province, de toutes les
volontés du gouvernement.
Au-dessous de lui, et nommé par lui, est placé dans chaque canton un fonctionnaire
révocable à volonté, le subdélégué. L’intendant est d’ordinaire un nouvel anobli; le
subdélégué est toujours un roturier. Néanmoins Il représente le gouvernement tout entier
dans la petite circonscription qui lui est assignée, comme l’intendant dans la généralité
entière. Il est soumis à l’intendant, comme celui-ci au ministre.
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Le marquis d’Argenson raconte, dans ses Mémoires, qu’un jour Law lui dit : « Jamais je
n’aurais cru ce que j’ai vu quand j’étais contrôleur des finances. Sachez que ce royaume de
France est gouverné par trente intendants. Vous n’avez ni parlement, ni états, ni gouverneurs;
ce sont trente maîtres des requêtes commis aux provinces de qui dépendent le malheur ou le
bonheur de ces provinces, leur abondance ou leur stérilité. »
Ces fonctionnaires si puissants étaient pourtant éclipsés par les restes de l’ancienne
aristocratie féodale et comme perdus au milieu de l’éclat qu’elle jetait encore; c’est ce qui fait
que, de leur temps même, on les Voyait à peine, quoique leur main fût déjà partout. Dans la
société, les nobles avaient sur eux l’avantage du rang, de la richesse et de la considération qui
s’attache toujours aux choses anciennes. Dans le gouvernement, la noblesse entourait le
prince et formait sa cour; elle commandait les flottes, dirigeait les armées; elle faisait, en un
mot, ce qui frappe le plus les yeux des contemporains et arrête trop souvent les regards de la
postérité. On eût insulté un grand seigneur en lui proposant de le nommer intendant; le plus
pauvre gentilhomme de race aurait le plus souvent dédaigné de l’être. Les intendants étaient à
ses yeux les représentants d’un pouvoir intrus, des hommes nouveaux, préposés au
gouvernement des bourgeois et des paysans, et, au demeurant, de fort petits compagnons.
Ces hommes gouvernaient cependant la France, comme avait dit Law et comme nous allons
le voir.
Commençons d’abord par le droit d’impôt, qui contient en quelque façon en lui tous les
autres.
On sait qu’une partie des impôts était en ferme pour ceux-là, c’était le conseil du roi qui
traitait avec les compagnies financières, fixait les conditions du contrat et réglait le mode de
la perception. Toutes les autres taxes, comme la taille, la capitation et les vingtièmes, étaient
établies et levées directement par les agents de l’administration centrale ou sous leur contrôle
tout-puissant.
C’était le conseil qui fixait chaque année par une décision secrète le montant de la taille et
de ses nombreux accessoires,. et aussi sa répartition entre les provinces. La taille avait ainsi
grandi d’année en année, sans que personne en fût averti d’avance par aucun bruit.
Comme la taille était un vieil impôt, l’assiette et la levée en avaient été confiées jadis à
des agents locaux, qui tous étaient plus ou moins indépendants du gouvernement, puisqu’ils
exerçaient leurs pouvoirs par droit de naissance ou d’élection, ou en vertu de charges
achetées. C’étaient le seigneur, le collecteur paroissial, les trésoriers de France, les élus. Ces
autorités existaient encore au XVIIIe siècle; mais les unes avaient cessé absolument de
s’occuper de la taille, les autres ne le faisaient plus que d’une façon très secondaire et
entièrement subordonnée. Là même, la puissance entière était dans les mains de l’intendant et
de ses agents ; lui seul, en réalité, répartissait la taille entre les paroisses, guidait et surveillait
les collecteurs, accordait des sursis ou des décharges.
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D’autres impôts, comme la capitation, étant de date récente, le gouvernement n’y était
plus gêné par les débris des vieux pouvoirs ; il y agissait seul, sans aucune intervention des
gouvernés. Le contrôleur général, l’intendant et le conseil fixaient le montant de chaque cote.
Passons de l’argent aux hommes.
On s’étonne quelquefois que les Français aient supporté si patiemment le joug de la
conscription militaire à l’époque de la Révolution et depuis ; mais il faut bien considérer
qu’ils y étaient tous pliés depuis longtemps. La conscription avait été précédée par la milice,
charge plus lourde, bien que les contingents demandés lussent moins grands. De temps à
autre on faisait tirer au sort la jeunesse des campagnes, et on prenait dans son sein un certain
nombre de soldats dont on formait des régiments de milice où l’on servait pendant six ans.
Comme la milice était une institution comparativement moderne, aucun des anciens
pouvoirs féodaux ne s’en occupait; toute l’opération était confiée aux seuls agents du gouvernement central. Le conseil fixait le contingent général et la part de la province. L’intendant
réglait le nombre d’hommes à lever dans chaque paroisse; son subdélégué présidait au tirage,
jugeait les cas d’exemption, désignait les miliciens qui pouvaient résider dans leurs foyers,
ceux qui devaient partir, et livrait enfin ceux-ci à l’autorité militaire. Il n’y avait de recours
qu’à l’intendant et au conseil.
On peut dire également qu’en dehors des pays d’états tous les travaux publics, même ceux
qui avaient la destination la plus particulière, étaient décidés et conduits par les seuls agents
du pouvoir central.
Il existait bien encore des autorités locales et indépendantes qui, comme le seigneur, les
bureaux de finances, les grands voyers, pouvaient concourir à cette partie de l’administration
publique. Presque partout ces vieux pouvoirs agissaient peu ou n’agissaient plus du tout : le
plus léger examen des pièces administratives du temps nous le démontre. Toutes les grandes
routes, et même les chemins qui conduisaient d’une ville à une autre, étaient ouverts et
entretenus sur le produit des contributions générales. C’était le conseil qui arrêtait le plan et
fixait l’adjudication. L’intendant dirigeait les travaux des ingénieurs, le subdélégué réunissait
la corvée qui devait les exécuter. On n’abandonnait aux anciens pouvoirs locaux que le soin
des chemins vicinaux, qui demeuraient dès lors impraticables.
Le grand agent du gouvernement central en matière de travaux publics était, comme de
nos jours, le corps des ponts et chaussées. Ici tout se ressemble d’une manière singulière,
malgré la différence des temps. L’administration des ponts et chaussées a un conseil et une
école : des inspecteurs qui parcourent annuellement toute la France ; des ingénieurs qui
résident sur les lieux et sont chargés, sous les ordres de l’intendant, d’y diriger tous les
travaux. Les institutions de l’ancien régime qui, en bien plus grand nombre qu’on ne le
suppose, ont été transportées dans la société nouvelle, ont perdu d’ordinaire dans le passage
leurs noms alors même qu’elles conservaient leurs formes; mais celle-ci a gardé l’un et l’autre
: fait rare.
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Le gouvernement central se chargeait seul, à l’aide de ses agents, de maintenir l’ordre
publie dans les provinces. La maréchaussée était répandue sur toute la surface du royaume en
petites brigades, et placée partout sous la direction des intendants. C’est à l’aide de ces
soldats, et au besoin de l’armée, que l’intendant parait à tous les dangers imprévus, arrêtait les
vagabonds, réprimait la mendicité et étouffait les émeutes que le prix des grains faisait naître
sans cesse. Jamais il n’arrivait, comme autrefois, que les gouvernés fussent appelés à aider le
gouvernement dans cette partie de sa tâche, excepté dans les villes, où il existait d’ordinaire
une garde urbaine dont l’intendant choisissait les soldats et nommait les officiers.
Les corps de justice avaient conservé le droit de faire des règlements de police et en
usaient souvent ; mais ces règlements n’étaient applicables que sur une partie du territoire, et,
le plus souvent, dans un seul lieu. Le conseil pouvait toujours les casser, et il les cassait sans
cesse, quand il s’agissait des juridictions inférieures. De son côté, il faisait tous les jours des
règlements généraux, applicables également à tout le royaume, soit sur des matières
différentes de celles que les tribunaux avaient réglementées, soit sur les mêmes matières
qu’ils réglaient autrement. Le nombre de ces règlements, ou, comme on disait alors, de ces
arrêts du conseil, est immense, et il s’accroît sans cesse à mesure qu’on s’approche de la
Révolution. Il n’y a presque aucune pari, tic de l’économie sociale ou de l’organisation
politique qui n’ait été remaniée par des arrêts du conseil pendant les quarante ans qui la
précèdent.
Dans l’ancienne société féodale, si le seigneur possédait de grands droits, il avait aussi de
grandes charges. C’était à lui à secourir les indigents dans l’intérieur de ses domaines. Nous
trouvons une dernière trace de cette vieille législation de l’Europe dans le code prussien de
1795) où il est dit : « Le seigneur doit veiller à ce que les paysans pauvres reçoivent
l’éducation. Il doit, autant que possible, procurer des moyens de vivre à ceux de ,ses vassaux
qui n’ont point de terre. Si quelques-uns d’entre eux tombent dans l’indigence, il est obligé de
venir à leur secours. »
Aucune loi semblable n’existait plus en France depuis longtemps. Comme on avait ôté au
seigneur ses anciens pouvoirs, il s’était soustrait à ses anciennes obligations. Aucune autorité
locale, aucun conseil, aucune association provinciale ou paroissiale n’avait pris sa place. Nul
n’était plus obligé par la loi à s’occuper des pauvres des campagnes; le gouvernement central
avait entrepris hardiment de pourvoir seul à leurs besoins.
Tous les ans le conseil assignait à chaque province, sur le produit général des taxes,
certains fonds que l’intendant distribuait en secours dans les paroisses. C’était à lui que devait
s’adresser le cultivateur nécessiteux. Dans les temps de disette, c’était l’intendant qui faisait
distribuer au peuple du blé ou du riz. Le conseil rendait annuellement des arrêts qui
ordonnaient d’établir, dans certains lieux qu’il avait soin d’indiquer lui-même, des ateliers de
charité où les paysans les plus pauvres pouvaient travailler moyennant un léger salaire. On
doit croire aisément qu’une charité faite de si loin était souvent aveugle ou capricieuse, et
toujours très insuffisante.
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Le gouvernement central ne se bornait pas à venir au secours des paysans dans leurs
misères ; il prétendait leur enseigner l’art de s’enrichir, les y aider et les y forcer au besoin.
Dans ce but il faisait distribuer de temps en temps par ses intendants et ses subdélégués de
petits écrits sur l’art agricole, fondait des sociétés d’agriculture, promettait des primes,
entretenait à grands frais des pépinières dont il distribuait les produits. Il semble qu’il eût été
plus efficace d’alléger le poids et de diminuer l’inégalité des charges qui opprimaient alors
l’agriculture ; mais c’est ce dont on ne voit pas qu’il se soit avisé jamais.
Quelquefois le conseil entendait obliger les particuliers à prospérer, quoi qu’ils en
eussent. Les arrêts qui contraignent les artisans à se servir de certaines méthodes et à
fabriquer de certains produits sont innombrables ; et comme les intendants ne suffisaient pas
à surveiller l’application de toutes ces règles, il existait des inspecteurs généraux de
l’industrie qui parcouraient les provinces pour y tenir la main.
Il y a des arrêts du conseil qui prohibent certaines cultures dans des terres que ce conseil
y déclare peu propres. On en trouve où il ordonne d’arracher des vignes plantées, suivant lui,
dans un mauvais sol, tant le gouvernement était déjà passé du rôle de souverain à celui de
tuteur.

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